注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

南都周刊

观点平衡世界

 
 
 

日志

 
 

秋风:城管不废,“鹰性”难除  

2008-02-15 16:32:15|  分类: 意见领袖 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |
  1月20日,全国城管局长联席会议举行,齐声谴责城管暴力,试图以“鸽派”城管取代“鹰派”城管,重建城管合法性。对此,学者秋风并不支持修补城管体制,而是提出要废止这一制度。
  秋风
  独立学者,现居北京。主要从事古典自由主义理论与奥地利学派经济学的译介、研究。
 
  城管制度带病出生、带病壮大
  城管自出生起,其合法性就是相当可疑的。政府如果明智,恐怕应当严肃地考虑是否废除城管制度。城管机构本身、其执法、处罚的权力等多方面都存在法律上的疑点:
  第一,就性质而言,城管制度是把原来分散于不同部门的行政处罚权集中于城管部门,据说这样可以提高执法效率。问题是,这种集中是否合法?法治的常识是,除非修订法律,不可随意变更权力的归属。地方政府通过地方法规、甚至仅仅以红头文件方式,即将其集中于城管部门,似有蔑视法律之嫌。
  第二,更为严重的是,行政权力归属的改变属于宪法层面的问题,因而,城管集中这些权力,把一个宪法层面的问题当成政策问题。而这就决定了城管集中执法、处罚的权力本身是大有疑问的。
  第三,各地城管的执法资格是可疑的。《行政处罚法》原则规定,“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”,不过又规定,经过授权,一个行政机关可以行使另一个行政机关的行政处罚权。但是,城管部门是否属于法律所说的“行政机关”?
  第四,更进一步,各地为城管出台的红头文件,经常超越《立法法》及《行政处罚法》划定的边界,授予其非分的权力。比如,有些地方规定,城管可以强制拆除当事人的违法建筑。但此权显然只能由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行,城管是无权自行执行的。
  第五,在具体执法过程中,城管大量采用现场即时执法形态,随意收取罚款,随意限制民众人身自由,随意没收民众财产,甚至故意毁坏民众财产。
  城管制度之所以能够带病出生、并且带病壮大,与地方政府的城市管理模式有很大关系。
  城管制度形成于20世纪90年代中期,彼时城市化进程明显加快,地方官员也开始进行以经济增长和城市建设为主要指标的政绩竞争。地方官员为了升迁,争相创造让上级看得见的政绩。为此,首先,政府谋求扩大资源的支配权,比如抢占农民土地。其次,政府需要控制城市人口,让外来人口为本地创造产值,但绝不让其分享福利,因而,必须定期驱赶外地人。最后,官员也需要维持城市的壮观、优美,为此,需要驱逐小摊贩、拆除所谓的违章建筑等等。
  城市官员显然需要执行这些任务的力量,但现有的机构不能很好地贯彻官员们的这种意志。假如为了维持城市秩序,城市官员完全可以依赖警察。但官员们发现,警察执法,不论有多大问题,毕竟还要面临较为严格的程序限制,要接受外部的司法监督。另一方面,本来各个行政部门都有执法权,但城市官员发现,这些分散的权力不便于进行运动式执法。那些坐惯了办公室的国家机关工作人员,也无心上街执法。
  于是,城市政府开始创设城管。它是非正规的,权力是模糊的,人员是混杂的,也根本没有什么执法程序。而这些特征,正合城市官员之意。因为没有法律界定,地方政府可以随意向你授权。因为没有相关程序控制,地方官员可以方便地让城管执行自己心血来潮的意志。
  很快,城管就成为城市的全能警察、全权警察。它的管理权限无所不包,且可以根据城市官员的意志随意变更,其执法方式也完全由领导人的态度来决定。为了执行领导人的意志,城管可以采取任何非常措施。正因为这样,城管得到城市官员的倚重,反过来,因为直接服务于领导,所以,城管在执法过程中也趋向于不加节制。城管之所以粗暴、野蛮执法,因为有城官不受约束的权力支撑。
  城管让城官多了一个可以随意支配的工具,但是,城市秩序恐怕并未因此有多大改善,相反,城市治理倒有一种劣质化趋势。当今大小城市的一大景观就是城管在城市的大街小巷横冲直撞。城管利用其广泛的处罚权,把权钱交易的病毒传播到社会最底层。城管粗暴、野蛮执法,引发规模不等的暴力冲突,刺激整个社会的戾气发酵、升腾。城管定期驱逐外来人口,在城市第二代移民心中播下怨恨的种子。
  凡此种种作为,恶化了城市的精神生态,为城市健全秩序的生成制造了最严重的障碍。城管维持了某种表面的秩序,但却在摧毁社会的基础性秩序,摧毁人们对法律、对权力的尊重。但是,城市官员根本不去考虑这些长期而严重的后果,因为他们的任期普遍很短,只要创造出好看的政绩,立刻就可高升。因此,他们追求的是立竿见影的政绩和面子,必然倾向于依赖权力缺乏清晰界定的城管,并滥用其权力,透支城市的未来。
  只是,生活于城市的民众、关注城市化进程的学界、关注国民长远利益的中央政府,恐怕不能不对城管制度本身的合理性,进行深思。
 
  废除城管制度,寻找善治之道

  城市政府当然不愿意取消城管制度。有意思的是,即便是关心民众权利及底层民生的学者,似乎也不敢声言废除城管。问问普通民众,即便对城管啧有烦言,但问问他们是否支持城管,他们也会忧郁。人们担心:假如取消了城管,城市岂不乱套?
  事情当然不会如此。即便现在立刻废除城管,天也塌不下来。城管目前所享有的大部分执法、处罚权,法律其实是授予其他部门的,城管的实质是集中这些权力。因而,废除城管,这些权力依然可以由本就享有授权的部门行使。而且,这样做是回归法律的正道,因为相关执法、处罚权本来就归这些部门,而不归城管。
  更重要的是,权力如此复归,似有利于保障民众权益。政府设立城管、集中执法、处罚的目的,是为了提高执法、处罚的效率。但是,在权力未被清晰界定、未受有效约束的前提下,执法、处罚的高效率难成民众之福,倒是意味着制造祸害的高效率。各部门分散执法、处罚,行政效率固然低一些,但民众或可生活在稍微宽和一些的社会环境中。
  另一方面,即便有些执法、处罚权是专门为城管而新设立的,这些权力也可以授予正规警察接手行使。相比城管,警察机关的内部约束机制相对健全,警察的活动也会受到司法监督。因此,由警察行使某些权力,比城管行使更有利于民众的权益。
  当然,政府如果明智到废除城管的地步,那也一定愿意采取一种宽和的治理策略,在城市管理中,更大程度地尊重民众的谋生权利及经营自由,尊重民众的迁徙自由和财产权。假如确实如此,那城管所做的很多事情就根本不用再去做。
  在宽和治理的城市,自治将会获得发育空间。依赖民众的广泛参与,尤其是依赖地方各路精英的组织,就足以有效地维持城市和平的交易、合作秩序。比如,社区、企业、商户可以组织自治,维持正常的商业、社会、生活秩序。自治性的商会完全可以组织管理小商贩。这些自治性组织也可以借助自己的自治资源,参与维持城市的公共秩序。宗教、公益、慈善等社会组织可以为外来人口提供必要的公共服务,也可以将某些不在正规社会秩序内的人员组织起来,并引导其从事正当的商业活动。实际上,在20世纪初,很多市镇、包括大城市,就是由这些自治性组织合作管理的,那些城市与今天的城市一样充满流动人口。
  城市治理,自治为本。惟此能够实现个人自由、社会繁荣与公共秩序的平衡。城市管理当局过分迷恋权力,尤其是迷恋不受约束的权力,必然诱导城市弥漫戾气,反而抽空尊重个人自由的公共秩序的根基。以城市自治为基础,辅之以受到法律较严格约束的警察、司法机构和行政执法机构,城市社会大体上就会井然有序,以容易滥用的强制权为依托的城管岂非多余?
  评论这张
 
阅读(83)| 评论(0)
推荐 转载

历史上的今天

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2017